El Ministerio Público y el proceso Contencioso Administrativo

 ESCRITA: JAIME VÍCTOR ZELADA BARTRA, Abogado y economista. Doctor en Derecho. Fiscal superior titular de Lima. Profesor de Derecho en la UNMSM y UIGV.

En la vida constitucional de un Estado que se arrogue como tal, tres conceptos son los llamados a equilibrarse: orden social (fuerza de resistencia), poder y libertad (fuerzas de movimiento) (1), los cuales, además de conformar una trilogía en torno de la que se centra toda la problemática de la ciencia política, también deben ser el punto de partida del análisis que sobre la política jurisdiccional adopte un determinado Estado.

Es innegable la primacía que el poder tiene en la formación y en la vida estatal, ya que mantiene cohesionado sus componentes sociales tanto en el plano material como en el jurídico. Sin embargo, dicho poder puede llegar a convertirse en un aparato de coacción arbitraria cuando dicha relación sinalagmática (hecho y derecho) se aleja del punto de partida de toda concepción humanista de la libertad; por ello, siendo el poder no solo un instrumento a favor del orden establecido sino también regulador de sus cambios, conviene analizar el rol que juegan los órganos de la administración de justicia respecto de él y determinar si sus atribuciones y funciones guardan coherencia con el espíritu del constituyente después, claro está, de hacer un breve recorrido de sus antecedentes históricos.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO

En la medida que el modelo de administración del Estado absoluto se iba disolviendo, los estadistas europeos plantearon la necesidad de contar con una forma de administración más amplia, responsable y sujeta al derecho. Es así que aparecen, a lo largo del siglo XIX, diversos sistemas entre los que la doctrina únicamente se ha puesto de acuerdo

a) El sistema administrativo o francés;

b) El sistema judicial o inglés; y

c) El sistema mixto o belga.

En el primer sistema se faculta a órganos puramente administrativos (ordinarios o adhoc) conocer y resolver las pretensiones de los ciudadanos destinadas a contradecir los propios actos de la administración (proceso al acto); mientras que en el segundo el control de los procesos administrativos recae en el Poder Judicial sea siguiendo el modelo de la jurisdicción ordinaria (jueces y tribunales ordinarios) o la especializada (justicia contenciosa administrativa). Finalmente, el tercer sistema dista de los anteriores por su afán integrativista al propugnar la creación de una jurisdicción en la que los miembros de la carrera judicial y los funcionarios públicos conforman un tribunal; modelo que al tener visos de ideal, no ha tenido aplicación práctica.

En España, siguiendo la influencia francesa, el proceso contencioso administrativo fue concebido como una segunda instancia dentro del proceso administrativo que tuvo como finalidad controlar los actos administrativos a través del denominado “sistema de lista”, mediante el cual se establecía una relación de materias susceptibles de revisión por parte de órganos no jurisdiccionales para, más tarde, pasar a manos de órganos ordinarios.

Posteriormente, en 1888, se adoptó un sistema armónico de control de los actos administrativos en el que se constituyeron órganos jurisdiccionales con jurisdicción delegada, pero con composición bipartita entre personal judicial y administrativo.

En ese contexto, haciendo un repaso de las normas que se sucedieron hasta la actualidad sobre la materia en el país peninsular, encontramos que en el plano constitucional las Constituciones de Bayona (1808) y la de Cádiz (1812) representaron el primer antecedente de introducción del modelo francés al sistema jurídico español mediante la creación del Consejo de Estado, con funciones consultivas y la instauración de un sistema puramente judicial dentro de la jurisdicción ordinaria en la que la administración era parte, respectivamente.

En la actualidad, en el marco del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, los jueces y tribunales jurisdiccionales tienen a su cargo el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de los actos de la administración en que los derechos y bienes de los administrados perjudicados por estas tienen derecho a la respectiva indemnización.

En el plano legislativo conviene destacar el aporte de las leyes expedidas en 1845, 1868, 1888 y 1956. Con ellas se regularon la distribución por razón de competencia del Consejo de Estado (provinciales y real), el establecimiento de Salas en las Audiencias Territoriales y en el Tribunal Supremo y la creación de Tribunales Provinciales especializados en lo contencioso administrativo y el Tribunal en lo Contencioso del Consejo de Estado, cuyas atribuciones fueron trasladadas a la Sala del Tribunal Supremo y Salas en lo Contencioso Administrativo de las Audiencias Territoriales desde 1904, con la cual se consagra de manera definitiva el sistema jurisdiccional especializado en esta materia.

SÍNTESIS HISTÓRICA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ

En el Perú, el antecedente del proceso contencioso administrativo puede ser ubicado en la Constitución de 1867, cuyo artículo 130º establecía que: “La ley determinará la organización de los tribunales contenciosos administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros.”

José Pareja Paz-Soldán, citando a Jorge Basadre Grohmann, señala que la Comisión Villarán encargada de la elaboración del Anteproyecto de la Constitución de 1933, se preocupó, de modo cuidadoso y esforzado, en la organización de un Poder Judicial autónomo, libre de influencia política en los nombramientos creando, además, el régimen de lo contencioso-administrativo, el fiscal de la República, entre otros (2). Como se podrá apreciar, se apostaba por una jurisdiccionalización del control de la administración pública. Lamentablemente, dicha propuesta no fue acogida en el texto normativo de la

Constitución de 1933.

En el plano legislativo, el proceso contencioso administrativo se consagró recién en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, la cual, en su artículo 12º, estableció con carácter general la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la administración pública, siempre que, como requisito de admisibilidad (artículo 11º), se haya agotado previamente la correspondiente vía (3). Sin embargo, el hito más importante dentro del desarrollo del tema que nos ocupa se encuentra circunscrito por la Constitución de 1979, la que en su artículo 240º estableció que las acciones contencioso administrativas podían interponerse contra cualquier acto o resolución que cause estado.

En la actual y vigente Constitución, la acción contenciosa-administrativa se encuentra regulada en su artículo 148º que expresamente prescribe que “las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contenciosa-administrativa”(sic); y que, en opinión del Tribunal Constitucional, tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados (Exp. Nº 1417-2005-AA/TC.F.J. 51).

En el plano infraconstitucional, el avance más importante lo constituyó la regulación que le dio el artículo 540º del Código Procesal Civil de 1993 a la impugnación del acto o resolución administrativa, cuya finalidad se centraba única y exclusivamente en la declaración de invalidez o ineficacia de un acto administrativo, lo que llevó a un gran sector de la judicatura a concebir el proceso contencioso administrativo como un mero mecanismo de control de la legalidad del acto administrativo, mas no de la decisión estatal. Esta regulación adjetiva se mantuvo hasta la entrada en vigencia de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, Ley Nº 27584, del 17 de abril de 2002, que fue el del proyecto de ley elaborado por la comisión creada mediante R. Ministerial Nº 174-2000-JUS.

SÍNTESIS HISTÓRICA DEL MINISTERIO PÚBLICO EN EL PERÚ

La figura de los fiscales fue una de las instituciones trasplantadas del derecho peninsular a las cortes de justicia de América por los españoles, cuya selección y nombramiento constituía el oficio de apertura por excelencia del “cursus honorum magistratural”, siendo, para 1598, considerados como integrantes del Ministerio de Justicia, y, más tarde, en 1618, representantes del príncipe y de la sociedad.

No obstante dichos reconocimientos, es a partir de 1562 cuando en la Real Audiencia de Lima –creada en 1543– aparecen dos fiscales: uno en lo civil y otro en lo criminal, y cuya actuación se reguló por la Recopilación de Leyes de Indias, teniendo como tarea principal perseguir los pecados públicos en calidad de conjueces.

Constitucionalmente, la figura de los fiscales aparece en el artículo 98º del Capítulo VIII (Poder Judiciario) de la Constitución de 1823, considerándolos como integrantes de la Suprema Corte de Justicia en reemplazo de la denominada Cámara de Apelaciones de Lima para, posteriormente, adscribirlos a las Cortes Superiores y Juzgados de Primera Instancia, respectivamente; por lo que, lógicamente, se puede inferir que no gozaban de independencia funcional. Si bien en el Código de Procedimientos Civiles de 1852 se asignó las atribuciones fiscales y en el Reglamento de Tribunales de 1854 aparece el denominado Ministerio Fiscal, es la Constitución de 1856, la que, en su artículo 132º, establece, por primera vez, al fiscal de la Nación la función de vigilar el cumplimiento de las leyes y por la que, en la Carta Constitucional de 1860, fue motivo para su eliminación.

En las Constituciones de 1920 y 1933 se mantuvieron las mismas disposiciones y características que las dispuestas en las de la 1860; período que, de no ser por la expedición de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1863, hubiera dejado un hueco en la historia institucional, ya que es aquí, justamente, donde la denominación de “Ministerio Fiscal” (usada hasta entonces) varió por la de “Ministerio Público”, como se le conoce hoy en día. En la Constitución de 1979, por primera vez en la historia de nuestro país, se organizó al Ministerio Público como entidad autónoma, ya que anteriormente se encontraba incorporado a la organización interna del Poder Judicial. Ello motivó una férrea oposición de parte de los representantes de la Corte Suprema de Justicia en los debates de la Asamblea del Constituyente. Así, el artículo 250º de la Constitución Política de 1979 le atribuía al Ministerio Público la calidad de órgano constitucionalmente autónomo y jerárquicamente organizado, encomendándole la promoción de oficio o de parte de la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos ciudadanos y de los intereses públicos tutelados por ley, representar en juicio a la sociedad, entre otros.

El documento constitucional de 1993, por su parte, recoge en líneas generales la normatividad establecida por su predecesora en su artículo 158º, en el que puntualiza la naturaleza autónoma que dicha entidad ostenta y cuya principal misión, según el Tribunal Constitucional, radica en la promoción del ejercicio de la función jurisdiccional con arreglo al principio de legalidad, en defensa de los intereses públicos tutelados por el derecho, gozando, para ello, de la reserva de su ley orgánica (Exp. Nº 00022-2004-AI, 12/08/05,P,FJ.26); estatuto jurídico básico que, mediante la expedición del D. Leg. Nº 052, Ley Orgánica del Ministerio Público, desarrolla la estructura, funciones y atribuciones conferidas constitucionalmente.

CONCLUSIONES

El poder estatal desde sus orígenes estuvo sujeto a diferentes formas de control de la legalidad de sus actos en las que los principios generales del derecho tuvieron injerencia como reglas para la creación de normas jurídicas, para la aplicación del derecho ante la oscuridad de la ley y, hoy en día, como creadores de nuevas teorías tendentes a producir un cambio normativo propio y acorde al desarrollo social en un momento y tiempo determinados.

El establecimiento de una justicia contenciosa administrativa especializada demanda efectuar una clara distinción de competencias de los órganos de administración de justicia no solo partiendo del análisis constitucional, sino, también, de la naturaleza de las mismas en las que las funciones de contralor de la legalidad recae en el Ministerio Público, mientras que, las de orden estrictamente jurisdiccional, deben de permanecer en el seno del Poder Judicial.

La evolución histórica del Ministerio Público y del proceso contencioso administrativo han demostrado la legitimidad con la que cuenta este órgano autónomo para el control de los actos emanados de la Administración en ejercicio del poder estatal; por lo que, la acción contenciosa administrativa, al tener como finalidad el control de la legalidad del procedimiento administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, obligan a establecer mecanismos procesales acordes con su naturaleza jurídica tales como: El establecimiento del Dictamen Resolutivo y la eliminación del Recurso de Casación en esta materia, entre otros, los cuales no son materia de este artículo

[1] FERRERO REBAGLIATI, Raúl. Ciencia Política. Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Editora GRIJLEY. Octava edición. Lima. p. 37 y ss.

[2] PAREJA PAZ-SOLDAN, José. Historia de las Constituciones Nacionales (1812-

1979). Segunda Edición. Fondo Editorial PUCP. Lima 2005. pp. 178 -179.

[3] BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993. Análisis Comparado. ICS Editores. Primera edición. Lima. 1996. p. 591.